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Atelier 7

BOUDON Julien - Professeur - Université de Reims

 

Lorsque le Conseil constitutionnel pré-légifère :
les avertissements adressés au législateur dans les décisions QPC de censure

Présentation :

Dans un entretien accordé au journal Le Monde, reprenant la trame de son discours au Conseil constitutionnel le 1er mars 2011(1), le président Jean-Louis Debré affirme que « Chacun doit rester à sa place : nous n’avons ni à juger en opportunité ni à faire la loi à la place du législateur. Lorsque nous abrogeons une disposition, nous ne disons pas ce qu’il faut mettre à la place. Lorsque nous avons censuré la garde à vue, nous n’avons pas dit quelle procédure devrait la remplacer : nous avons laissé onze mois au législateur pour réécrire la loi conformément aux principes énoncés. En aucun cas, nous ne nous substituons à lui » (Le Monde, 6-7 mars 2011, p. 9).

Une telle assertion est douteuse. D’une part le Conseil n’a pas hésité, dans l’affaire des tribunaux maritimes commerciaux (n° 2010-10 QPC), à substituer purement et simplement sa volonté à celle du législateur. D’autre part, en indiquant les motifs de sa censure, lorsque celle-ci est prononcée, le Conseil signale au législateur, à qui il rend pourtant la main, quelles sont les dispositions qui devront figurer, le cas échéant, dans la nouvelle loi. — Dans les deux cas, le Conseil constitutionnel est manifestement un co-législateur, au sens que Michel Troper donne à ce terme (« Justice constitutionnelle et démocratie » in Pour une théorie juridique de l’État, Paris, PUF, 1994, p. 335-337).

1) On ne reviendra pas en détail sur la décision du 2 juillet 2010. Comme l’a souligné la doctrine (B. Mathieu, JCP G, 12 juillet 2010, n° 28-29, 801 ; D. Rousseau et P.-Y Gadhoun, « Chronique constitutionnelle », RDP, 2011, n° 1 ; J. Boudon, JCP G, 4 octobre 2010, n° 40, 961), le Conseil est allé très loin dans l’exploitation des compétences nouvelles conférées par les articles 61-1 et 62 de la Constitution. En l’espèce, les « Sages » ont déclaré inconstitutionnel l’article 90 du code disciplinaire et pénal de la marine marchande et l’ont abrogé. Mais, en l’abrogeant immédiatement, ils ont ajouté que la composition des TMC serait celle de droit commun. Autrement dit, le Conseil n’a pas laissé le soin au législateur de se prononcer, il ne l’a pas invité à se pencher sur la question dans un délai déterminé (bien qu’il soit naturellement loisible au Parlement d’examiner le dossier à tout moment).

Sans doute que le Conseil constitutionnel a pu raisonner par analogie (avec l’outre-mer), sans doute qu’il a voulu aller vite et alléger la tâche d’un législateur accaparé et sur un point ne prêtant pas tant à la controverse. Il reste, contrairement au propos du président Debré, que le Conseil a très visiblement substitué sa volonté à celle du législateur. Le respect pour les prérogatives du Parlement est ainsi écorné une première fois. Faut-il s’en émouvoir ou en être étonné ? En réalité, la décision du 2 juillet 2010 a retenu l’attention parce qu’elle saute aux yeux. Mais elle ne fait que révéler ce qui était évident dès le départ : en opérant un contrôle de constitutionnalité des lois, surtout si celui-ci se fait a posteriori, le Conseil est érigé en co-législateur.

2) On en veut pour preuve les décisions de censure du Conseil où l’abrogation est différée : l’abrogation à effet différé semble plus respectueuse des droits du Parlement que l’abrogation immédiate en ce qu’un laps de temps est laissé au législateur pour remédier aux vices d’inconstitutionnalité déclarés. Les exemples de la cristallisation des pensions militaires, de la garde à vue ou du prolongement de l’hospitalisation d’office sont bien connus. À ce jour (15 mars 2011), on compte sept décisions de censure où l’abrogation est repoussée à plus tard. On serait ici tenté de se rallier à l’interprétation du président Debré : chacun est dans son rôle – le Parlement légifère et le Conseil juge. Mais les choses ne sont pas aussi simples.

La structure même de la décision juridictionnelle, faite de visas, de motifs et d’un dispositif, conduit le Conseil à légiférer. En effet, sauf à verser dans l’arbitraire prétorien et à oublier les exigences élémentaires de l’État de droit, les juges sont amenés à justifier leurs décisions, notamment de censure, et ils le font dans les motifs. (De ce point de vue, on remarque que la QPC a généralisé la motivation à tous les stades de la procédure, devant les juges du fond, devant les juridictions suprêmes et devant le Conseil constitutionnel.) Les motifs sont plus ou moins précis, donc prescriptifs, selon la complexité de la matière : pour la cristallisation, il suffisait au législateur de rétablir dans la loi de finances pour 2011 l’égalité de traitement entre les Français et les étrangers ; pour le maintien en hospitalisation d’office, le Parlement devra prévoir l’intervention du juge au bout des quinze premiers jours ; en revanche, quant à la garde à vue, trois éléments sont mis en cause (l’uniformité de la garde à vue, la négation de l’assistance effective d’un avocat, le droit de garder le silence).

Le contrôle a posteriori a une conséquence capitale : le rôle du juge est accentué car, dans le cadre de la QPC, il est assuré de voir l’affaire revenir devant lui (tandis que la chose serait plus aléatoire dans le cadre du contrôle a priori qui dépend de la bonne volonté d’acteurs politiques qui en manquent souvent – la loi Gayssot de 1990 et la loi LRU de 2007 sont des exemples parmi d’autres). Il est évident que si le législateur ne prend pas en compte les motifs de censure avancés par le juge, il risque une nouvelle et infâmante censure. Le projet de loi sur la garde à vue, déposé le 13 octobre 2010, est symptomatique : la chancellerie a pris soin de nuancer le régime de la garde à vue, de prévoir l’assistance effective d’un avocat et le droit de garder le silence. Ainsi, le code de procédure pénale comprendrait un article 63-1 autorisant le gardé à vue à conserver le silence, tandis que les articles 63-4-1, 63-4-2 et 63-4-3 permettraient à l’avocat de consulter les procès verbaux, d’assister aux auditions et de présenter des observations (voire de poser des questions). On l’avait déjà constaté dans la loi de finances pour 2011 au sujet de la décristallisation des pensions militaires (article 211 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011).

Il ressort de cet examen des décisions QPC de censure que le Conseil constitutionnel, s’il ne se substitue que rarement au Parlement, prépare et oriente les lois à venir dès lors qu’il a préalablement indiqué quels éléments de la loi ancienne étaient inconstitutionnels. Ne mérite-t-il pas la qualité de co-législateur ?

  1. Un discours plus prudent : « Lorsque la loi est contraire à la Constitution, il n’appartient pas au Conseil constitutionnel d’opérer des choix à la place du législateur. Il lui appartient au contraire de s’en tenir à son seul rôle de juge et, le cas échéant, de donner le temps nécessaire au Parlement pour légiférer » (consultable sur le site du Conseil constitutionnel : www.conseil-constitutionnel.fr)

 

 

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